内河水运建设应着力扩大资金规模

　　内河水运作为综合运输体系的重要组成部分，是实现经济社会可持续发展的重要战略资源，在我国全面建设小康社会进程中呈现出良好的发展势头。但目前受资金投入制约，总体发展步伐较慢，难以满足经济社会发展的客观需求。本期邀请交通部规划研究院徐杏博士就此问题发表观点和看法，供相关部门参考。

　　纵观我国内河水运建设各项资金政策，具体的资金来源渠道包括财政投入、交通税费投入、银行和政府机构贷款和其他社会资金等形式，这些资金有力支撑了内河水运的建设和发展。但总体而言，目前我国内河水运发展仍存在内河航道等级偏低、港口机械化程度低、设备落后等问题，现有的资金投入规模远不能满足科学发展观引领下内河水运加快建设和发展的巨大需求。

　　根据《全国内河航道和港口布局规划》，实现2020年的发展目标，仅高等级航道网就大概需要2500亿元的投资，加上其他等级航道和内河港口的投资，投资强度将大大超过“十五”的水平。即使如此也难以满足未来加快发展的需求，必须寻求其他可能的资金来源渠道。笔者认为，应从5个方面扩大内河水运建设的资金来源和规模。

　　加大各级政府预算内财政投入

　　根据公共财政理论和国外经验，一个行业的发展一般使用经常性财政投入和行业税费，为了减轻政府财政压力，有效体现“使用者付费”的行业特色，国外发达国家往往根据国情实力及行业发展阶段，要么采取财政投入为主，要么采取行业税费为主的模式。

　　在我国财政资金缺乏的情况下，更多地通过“使用者付费”资金加快内河水运建设，成为一定时代背景下的必然选择。内河水运作为国家公共基础设施，其发展直接或间接惠及各行各业，乃至经济社会的可持续发展，因而不能完全通过“使用者付费”来实现行业的发展，应纳入政府的公共财政支出范畴。而提供水运公共服务、保证水运基础设施投入也是政府职能的合理体现。此外，在目前内河水运尚处于发展初级阶段的背景下，如过多通过“使用者付费”方式筹集行业发展资金，必将影响行业的持续发展能力，不利于科学发展观的落实。因此，随着我国政府财政收入和财政实力的较快增长，建议加大公共财政对内河水运基础设施的投入，尤其要加大中央政府对长江干流、界河及部分经济发达、财政实力雄厚地区对辖区内内河水运建设的预算内财政拨款规模。

　　在我国以地方为主、中央与地方事权合理划分的体制下，地方政府作为内河水运发展的主导力量，应切实通过加大财政投入解决内河水运建设资金问题。建议将与交通有关的相关税费（燃油税开征后的地方收入及2007年新开征的车船使用税），用于内河水运建设的财政支出。车船使用税虽然以财产税名义征收，但更具有行为税的性质，将其部分收入用于内河水运发展合情合理也合法。

　　完善规费征缴管理确保合理用于建设

　　规费征收是内河水运尤其是航道发展的生命线，也是贷款还本付息的重要来源。现有水运交通规费的征缴名目众多，存在相互重复、多头收取的现象，影响了港航企业缴纳的积极性，不利于扩大规费征收规模，也不利于行业的持续发展。建议相关部门加快清理各项规费，依法课税（费），以减轻企业负担，促进进行业发展。此外，应通过完善各项规费的征收和管理工作，统一征收标准，提高服务质量和水平，在不增加企业负担的同时，尽可能扩大规费收入规模。

　　港口建设费是内河航运建设基金的重要来源，完善港口建设费的征缴工作，有利于扩大内河水运建设投入规模，建议交通部和各级地方政府每年将一定规模的港口建设费用于内河水运建设。另根据《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，每年从征收的港口建设费中提取3%的水利建设基金，用于大江大河重点工程的维护和建设。考虑到内河水运设施建设客观上有利于水利工程的建设和维护及内河建设资金缺口较大的情况，应努力争取返还从港口建设费提取的水利建设基金，用于内河水运基础设施建设。

　　组建政府投融资平台合理利用银行贷款

　　建议地方政府成立国有独资的港航投资有限公司，如安徽港航建设投资公司、上海城市建投资开发总公司类似的公司，作为内河航道、港口建设的融资平台，负责履行中央和地方投入资金的使用、运营和管理，解决出资人问题。同时以一定的政府投入为引导，通过将收益项目与公益项目捆绑，积极吸引社会资金以多种形式投资内河水运建设，如通过银行贷款、转让经营权、发行企业债券、吸引基金投资，或参与土地捆绑开发等方式筹集资金，进而实现各项水运基础设施的协调发展。

　　此外，还可以通过该融资平台，以水路交通规费、财政收入和公司投资收入为偿债资金，积极利用国内外金融组织贷款，以加快内河水运设施建设。银行贷款使用的关键是要处理好贷款规模和偿债能力之间的关系。首先，借贷行为不能新增交通规费，增加航道使用者的成本，降低行业竞争力；其次，借贷规模不能超过投资公司的偿还能力，避免陷入还贷危机。

　　继续实行“航电结合、滚动发展”

　　随着航电枢纽的加快建设，航电枢纽建设投入成为中西部地区内河水运建设投入的重要组成部分，资金需求将大幅增长。而部分已建成航电枢纽如桐子壕、贵港及嘉陵江航运枢纽，将于2010年之后陆续具备一定规模的滚动发展资金。因而，建立这部分资金的滚动发展机制，是实现中西部地区内河水运发展的关键。

　　具体而言，一是明确各级政府用于航电枢纽建设投入（包括交通部投入资金）形成的资产属于国有资产，省级交通（或港航）管理部门作为航电枢纽的行业管理主体，同时负责这部分国有资产包括资产投资收益的管理。

　　二是建立省级主管部门对国有资产及投资收益的使用、监督和管理机制，明确各级政府投资产生的收益统筹用于本辖区内河水运基础设施建设；对于转让经营权等行为，应通过合理的监管、审核，确保国有资产及投资收益归属。

　　三是合理安排滚动资金的使用方向和时序。在大规模建设阶段，滚动资金优先用于支持本河段上新的航电枢纽建设，适当支持枢纽所在航道的整治、航标布设及相关港口项目建设等。在全省航电枢纽度过还贷高峰后，滚动资金应逐步向枢纽外的其他航道整治、公共码头和支持保障项目倾斜。

　　加快推进内河港口市场化进程

　　为有效发挥内河港口在综合运输体系中的节点作用，考虑到目前内河港口所处的发展阶段，各级政府应在一定时期对主要港口重点货类码头、中西部落后地区码头的建设及港口技术改造给予一定的财政投入，在减轻港口企业投资压力、引导内河港口加快发展的同时，有利于加强政府对港口发展的宏观调控，促进内河港口的市场化运作。

　　此外，通过扶持港口企业改组改制，增强港口企业实力；通过引导资源整合，提升资源利用效率，实现港口企业间的合资合作进程；完善行业法律法规，为采取租赁、转让经营权等形式吸引社会资金、外商投资参与港口建设创造良好的行业环境；为港口企业提供发行股票、债券、利用银行贷款等政策和行业管理上的支持，以切实提升港口的市场化发展能力。徐杏

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　　内河水运资金政策及资金来源

　　我国内河水运建设的资金政策，包括中央层面设立的内河航运建设基金、开征水路客货运附加费、通过《港口法》和相关法律法规明确各级政府对公共基础设施建设投入等。

　　纵观各项资金政策，其资金来源渠道主要有以下几种：

　　——财政投入。政府财政投入有力支撑了内河水运建设，主要包括直接的财政预算内资金投入和通过相关税费减免、以土地直接投入或其他预算外财政投入的方式。目前地方各级政府的财政投入规模有逐步扩大的趋势。

　　——交通税费投入。交通税费是内河水运建设资金的重要来源，包括中央层面的内河航运建设基金及地方层面的港口建设费、过闸费、航道养护费等。内河航运建设基金是中央投入的重要组成部分，“十五”投入规模占内河水运建设总投资的20%以上，部分省市实施的“以路补水”政策也在一定程度上缓解了水路建设资金不足的问题。

　　——银行和政府机构贷款。其中国内银行贷款占同期内河水运建设投资的比重，从“八五”期的12.4%上升至“十五”期的20.5%。此外，1995年以来内河水运建设也利用了一定规模的世行、亚行和日元贷款，其中共利用世界银行贷款4.37亿美元。

　　——其他社会资金。纳入交通部主要港口范围、具有较好发展基础（长江三角洲、珠江三角洲等地）或具有较大发展潜力（四川、重庆等地）的港口及具有一定投资收益能力的航电枢纽，吸引了较大规模的社会资金投资。

责任编辑：李硕，010-58678999-200

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