港口整合是优化资源配置、改善港口效益的有效途径。但是，要让整合发挥最大的效能，不仅需要积极探索整合的手段，还必须清楚分析意图通过整合解决的问题。广受关注的问题之一，是集装箱港口通过能力过剩为什么有可能出现，以及整合应如何为解决或缓解这一问题发挥作用。

　　近年来，我国沿海港口整合热潮奔涌。除广东省外，各省/自治区都加大了整合动作，加快了整合步伐。《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心的意见》也对长三角港口的整合给予了异乎寻常的关心。
　　人们之所热衷于港口整合，是因为这样做有利于避免重复建设，达到优势互补，合理分工，协调发展。有些外国专家还特地计算过，我国长三角港口整合可以为长三角带来的效益。这些都说明，港口整合旨在改善港口效益，减少对港口的投入。

　　港城良性互动可能引发周边产能过剩

　　作为城市的重要经济增长点和就业点，港口需要讲效益。但是，港口首先是公共基础设施，服务于所在城市、地区及腹地的经济发展。因此，港口的效益首先应该表现为支持所在城市、地区的经济发展，主要在外向型经济发展中起作用。这包括保证所在城市与地区外贸货物的进出通畅，加大对资源集聚的吸引力两个方面。而且，为了保证港口城市有吸引资源集聚的能力，也为了保证港口有强大的竞争力，港口的能力必须留有余地。
　　港口的发展推动了城市与地区经济发展，城市与地区经济发展又为港口发展提供了更多货流，港城形成良性互动。但在港口城市发展之初，由于货流规模不足，只好倚重邻近港口。当货流达到一定规模，为了更好地形成港城发展良性互动，就要建设自己的港口，因而截流邻近港口的货流，导致邻近港口产能过剩。珠三角港口的发展，典型地说明了这个过程。
　　上世纪80年代，我国改革开放选择从发展加工贸易着手。这既符合我国当时的国情，也适应当时全球经济一体化的环境。但发展加工贸易需要港口的支持，尤其是集装箱港口的支持。但在当时，我国的港口能力远不能满足加工贸易的需求。上世纪80年代初，我国令人震惊的港口堵塞，就是港口能力极度不足的表现。
　　此时，香港港是全球第三大集装箱港口。在香港港的支持下，珠三角加工贸易得到迅速发展，成为我国改革开放的排头兵。随着珠三角经济的发展，集装箱货流规模逐渐扩大，珠三角港口随之迅速发展。首当其冲的是深圳港，深圳港集装箱业务从零起步，短短十几年里，经历了喂给港、支线港、干线港的发展全过程，成为全球第四大集装箱港口。深圳港的发展极大降低了深圳市及珠三角发展外向型经济的成本，深圳市及珠三角与深圳港形成良性互动。
　　随着珠三角外向型经济进一步发展，集装箱货流生成量进一步上升。在珠江口进港航道整治后，广州港南沙港区于2004年的建设，使广州港迅速崛起，几年来，其集装箱吞吐量增长率居全国之首，并迅速成为全国第四大、全球第七大集装箱港口。在这样的发展历程中，广州港就可能截流原在深圳港中转的货流，促生深圳港的产能过剩。
　　即使如此，绝不能因强调避免产能过剩而一味地整合，妨碍港城发展良性互动。事实上，珠三角港口已出现一定产能过剩，而全国沿海各省、自治区纷纷整合辖区内港口，广东省政府却稳坐钓鱼台。其原因，可能是广东省政府不斤斤计较港口之得失，而充分利用港城良性互动，促进地区经济高速发展。
　　虽然港城发展良性互动可能引发产能过剩，但这并不是我国有可能出现较大面积港口产能过剩的主要原因。当然，对港口产能扩张，仍需加强控制。

　　港口管理属地化与产能过剩

　　在市场经济体制中，利润最大化是企业经营的第一目标。因此，港口企业本应对扩大产能持非常谨慎的态度。比如近年来，香港多方催促其港口企业尽快动工建设10号码头，但企业不为所动，甚至表示20年内不需要建设10号码头。目前看来，码头运营商的看法是正确的。港口协调发展是资源配置问题，市场就是配置资源的最有效方式，它通过竞争和价格杠杆，使港口得到协调发展。但在我国大陆港口市场上，有可能出现的大面积产能过剩，往往源于港口管理的属地化。
　　港口属地化管理使地方政府拥有充分的港口发展权与管理权，让地方政府能够根据城市发展的需要自主发展港口，加大港口对城市发展支持的力度。同时，实行分税制又使地方政府在开发港口上既有钱、又有权。几年来，城市经济与港口发展的良性互动证明，属地化管理是成功的。然而，港口能力固然需要留有余地，但由于地方政府有钱有权，却不需要承担港口过度发展的责任，因此容易使港口市场定位偏高，高估市场需求，导致港口能力富余过度，规模过大。
　　通过港口整合解决港口产能过剩，保证港口协调发展的办法，显然将当前港口产能过剩归咎于市场竞争。笔者以为，这是认识的误区。我国港口产能过剩并不源于市场失灵，而是竞争主体错位的结果。
　　在我国一些港口市场上，竞争的主体并不是港口企业。同为这一轮港口管理体制改革的重要目标，政企分开看来不如管理属地化成功。在“港口企业不再承担行政管理职能”方面，改革是到位的；而在港口企业“成为自主经营，自负盈亏的法人实体”上却没有完全实现，因为属地化管理使地方政府成为了港口企业的“母公司”，目前，我国大中型港口的公用码头多由以地方政府为唯一或主要出资人的港口集团垄断经营。在这种情况下，虽然经营港口集装箱业务的是港口企业，但这个企业的第一目标并不是利润最大化，而是作为公共基础设施，最大限度地支持地方经济发展，包括通过服务海运支持地方及地区外向型经济发展，以及扩大经营规模带来的地方收入增加与就业扩大。此外，由于地方政府几近港口竞争主体，可以动员行政资源介入港口竞争，例如给来停靠的班轮提供补贴或奖励，利用政策手段，诱使或迫使当地生成的集装箱货流必须通过当地港口进出等等，使市场信号发生扭曲，阻碍物流路线的优化。

　　宏观调控不必另起炉灶

　　港口整合的途径，不外乎经济手段和行政手段。利用经济手段一般采用横向联合的方式，以资本为纽带，把若干个相互竞争的企业组成利益共同体。但由于目前港口管理体制下的港口企业，首要目标并非利润，这种经营策略看来不完全适用。同时，市场规模总是有限的，不会因联合经营而扩大。联合经营必然有扬有抑，受抑一方港口企业的损失可以从合资中获得补偿，港口发展受限给城市带来的损失却无法弥补。这就是港口企业联合经营不可行的根本原因之所在。
　　利用行政手段多由上级政府出面整合，跨行政区的整合则成立协调机构。近几年，我国沿海各省、自治区政府纷纷出台举措，整合辖区内港口以协调发展，但效果不佳。如国务院曾两次设立协调机构，试图以行政手段促进长三角港口协调发展，但收效甚微。至于充实现有的组合港办公室，使之成为具有规划决策权与投资决策权的法人机构，此议也不可行。因为港口发展涉及两省一市的利益，而这个机构不可能拥有对两省一市利益的协调权，因而无法发挥作用。
　　在集装箱港口市场上，虽然每个港口都有各自腹地，但腹地的边界并不像大宗货物市场那样清晰。因为在大宗货港口市场上，决定腹地范围的是港口与腹地之间的集疏运费用，目标单一，流程比较简单，腹地范围易于划定。集装箱货流是小批量货流，流程非常复杂，对航线航班的要求千变万化，运价受供求关系影响，更是变化多端。集装箱货物又是高附加值货物，“及时运输”往往是运输的重要目标，时间因素成为比运价更重要的决策目标，这更加大了集装箱货物货主需求的复杂性，以致即使本地生成的集装箱货流，也不一定通过本地港口出运。至于间接腹地，竞争形势更为复杂。例如，宁波港、厦门港、上海港与深圳港都进入了江西省，且都有一定投资，在赣都能得到一定的市场份额。在这样复杂的条件下，只有货主自己才能确定集装箱货物的最优路线。也就是说，物流路线应由市场确定，而非政府干预。
　　但在目前的条件下，让地方政府退出港口竞争主体地位是不可能的，甚至要地方政府不利用行政手段介入港口竞争也几乎是不可能的。为此，对港口发展要加强宏观调控，政府也应遵守市场的游戏规则，和企业一样接受监督，限制利用行政资源进行竞争。
　　因此，没有必要另起炉灶，仍可利用《港口建设管理规定》中的审批核准这条渠道。应该看到，港口主管部门可能过多考虑充分利用港城发展良性互动的机制，推动经济快速发展，因而对港口项目审批核准失之过宽，现在已经有不少经审批核准的项目宣布推迟开工，也有的在建项目建成后利用率较低。因此，港口主管部门除了严格核准各地上报的项目，不能“来者不拒”外，为了提高审批核准的科学性与透明度，还要制订港口能力计算方法与击发点确定方法，作为规范发布。并明确规定，以击发点作为审批核准的标准。此外，建立预警机制也是强化宏观调控的重要途径之一。所谓预警机制，是定期通报港口集装箱泊位利用率，包括实绩与预测。当港口利用率过高时，发出饱和预警；当利用率过低时，发出过剩预警。(“关注区域港口整合”系列文章刊发完毕)

来源：中国航务周刊及航贸网

作者：肖钟熙